民进四川省委

中共十九大报告指出：“实施乡村振兴战略。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。”城乡要素自由流动是发挥市场在资源配置中决定性作用的根本要求，是建立健全城乡融合发展体制机制的内在动力，是全面深化改革的重大课题。我省以成都市为代表，以培育城乡统一要素市场为目标，联动推进土地制度改革、劳动力转移、金融机制创新，初步构建起了城乡要素自由流动的体制机制。

一、存在的问题

（一）障碍待破。农村土地与劳动力之间的互相捆绑无法打破。除国家授权区域外，农村产权在法律法规层面还难以自由流动。由于受户籍制度、土地制度、城乡二元结构等传统制度的束缚，导致农村劳动力和土地之间离而不脱，农民工“进不了城，回不了乡”的困境依然存在。在城里不能享受城市居民该有的待遇，于是紧紧守住家里的“一亩三分地”不放，即便撂荒，也是农民最后的安身立命之所。要素流动的主体模糊，集体经济组织、成员的法律地位、权利边界都面临“无法可据”的尴尬，集体所有权的权益也不明确。农村土地与劳动力之间的相互束缚关系没有得到根本解决，农民“自由进城，随意回乡”仍需加大政策力度。

（二）政策待细。农村土地、房屋以及农村金融等领域实施政策不具体、不清晰。如：农村产权权能不完整，确权后农村产权流转的办法、种类、范围尚未统一。

（三）制度待建。尽管我省生产要素自由流动改革试点已探索出一些成功案例，但在更大范围内复制推广还面临不少障碍。农村集体建设用地入市的配套制度、缩小城乡土地价格差距的土地征收制度建设进展缓慢。集体经营性建设用地入市相对范围过小，对建立城乡统一的建设用地市场作用有限。主要体现在：集体建设用地入市的配套制度尚未形成，城乡规划滞后，与土地征收制度不衔接，收益分配不明确；农村土地综合整治受年度计划、指标使用范围限制以及项目实施周期过长，对深化集体建设用地入市试点形成了明显制约；工商资本下乡的监管机制不健全，土地规模化流转的风险仍未消除；农村产权抵押物的处置存在问题，风险基金的申请使用还有待实践检验；农村产权的价值评估体系缺乏，产权价值评判没有标准。

二、对策建议

（一）巩固和运用农村产权确权颁证成果，奠定城乡要素自由流动的产权基础。一是尊重农村产权确权颁证成果。强化农民的产权意识；建立健全农村产权权益保障机制；改革土地征收制度，探索对农户的补偿“占谁补谁”。二是健全农村产权的常态化管理制度。完善市、县、乡农村产权登记管理服务机构；适应农村产权流转、抵押、担保以及遗失补办等现实需求，逐步完善农村产权登记规则。三是规范农村集体经济组织治理机制。制定出台农村集体经济组织管理办法及示范章程。四是完善农村产权纠纷调处机制,建立以仲裁为主体的纠纷处理制度。

（二）创新集体建设用地入市制度，推动城乡土地要素有效配置。一是明确集体建设用地入市对象和初始条件。二是规范集体建设用地入市的程序。建立流转主、客体审查制度；健全集体建设用地交易制度；强化对规划审查、集体决议、公开交易等关键环节的监管。三是构建集体建设用地入市收益分配机制。明确农民和农民集体的收益主体及收益的形式、比例等；通过资源税费制度设计，明确政府税费收取标准；建立城乡之间、区域之间利益均沾和均衡发展机制，调节集体建设用地入市收益分配。

（三）深化农村金融体制改革，引导资本要素与农业农村发展相结合。一是探索试行集体土地证券化。土地证券化，能充分利用市场竞争机制，有效地吸收社会资本，壮大集体经济，福利当地农民，为区域农业发展找到一条全新的资本吸纳路径。二是延伸农村金融网点，支持金融机构创新金融产品。三是推进农村产权抵押融资。拓宽农村产权抵押融资范围，建立农村土地上生产设施确权颁证和抵押融资管理制度。四是探索土地委托代理人制度，推动土地要素的市场化配置机制。鉴于当前农村空心化严重，大多数农民都已进城务工，留下大量土地撂荒又不愿舍弃的局面，可以村社为单位，在集体经济内部实行集体土地委托代理人制度，激活撂荒土地的市场价值。该项制度不同于村委会和农业经济合作社，相比于前两者更专业化更市场化。将集体土地交给专业的代理公司或个人打理，集体村社社员固定从中分红，既能充分用活撂荒土地，保障农民收入，又能带动集体经济发展，为国家创收增效。五是加强农村信用环境建设。加快建立完善城乡一体的信用信息系统，建立农户、农村小企业客户信用档案，积极争取纳入人民银行征信体系。

（四）推进农业适度规模经营，构建新型农业经营体系。一是发展新型农业经营主体。培育新型职业农民，强化对新型职业农民的教育培训，兴办新型农业中高职院校，以满足对新型农民的需求。发展农业职业经理人，先行在有条件的城市试点居民创办家庭农场的办法；规范发展农民合作社，实行年度报告公示制度；鼓励城市工商资本发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务，引导农业企业建基地、带农户。二是完善农村土地流转扶持政策体系。鼓励各地自主探索和创新土地经营权多种流转模式。推广“土地股份合作社+农业职业经理人+社会化服务”“大园区+小农场”等多种土地适度规模经营方式，推行“入股经营”“订单农业”“二次返利”等利益联结机制。支持农民以土地经营权入股组建土地股份合作社。三是探索建立规范的土地经营权流转管理制度。加强农业、林业、国土、金融等职能部门以及区（市）县之间的协调力度，做好土地流转巡查跟踪、违法查处等工作，加强农村土地流转管理和监测；建立市场化的土地流转价格评估机制、土地流转行为担保机制、金融风险分摊机制、土地收储机制和信用登记制度，做好农村土地流转的风险防范。四是完善农业社会化服务体系。加快构建公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。

（五）推进基本公共服务均等化，促进城乡人力资源自由流动。一是建立按需配置、多层互补的城乡就业服务供给体系。二是推进城乡社会保障均衡化。充分发挥社会保障在城乡要素自由流动中的社会稳定器作用，促进城乡人力资源自由流动。三是破除城市人力资源流向农村的制度障碍。四是构建产业发展与人力资源集聚的良性循环机制。