李京平：关于完善我省农村土地流转利益分配的建议

案由：

农村土地经过流转，可以实现规模化、产业化经营，提高土地收益率。调研发现，由于土地流转中利益分配机制的不完善，农民在整个土地流转过程中处于弱势群体地位，导致农民在土地流转过程中，利益受到了不同程度的侵害。

 存在的问题：

     一、管理土地的乡（镇）政府存在角色误区

一方面，认为政府是土地的所有者，从这个角度安排土地收益分配制度。另一方面，认为政府具有社会管理者的角色，推行农村土地流转收益分配制度，视其他的利益主体为制度接受者。在这两种角色的共同作用下，造成地方政府侵犯土地经营权者的收益权，追求自身利益最大化，最终其他利益主体在分配过程中，受到不同程度的利益受损。这使得农民流转土地的积极性受到限制，不利于土地流转市场的发展。

 二、土地经营权所有者对土地收益分配了解模糊

    《农村土地承包经营权流转管理办法》的中规定：“农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。”但由于土地的所有权和使用权分离，所有权属于农村集体经济组织，“集体”常常主导利益分配，而农民对相关法律了解较少，留给了土地集体组织或人追求利益的空隙。

    三、村民委员会对土地流转管理的错位

    由于目前农村土地实行集体所有制，即归全体农民所有。村民委员会只是基层群众性自治组织，只有对土地的管理权力。调查中发现，村民委员会集土地所有权和管理权于一体，侵犯农民的土地承包经营权，农民的权利常常得不到保障。农民如需对土地流转必须经过乡村两级以及村民小组领导人的同意，寻租和腐败现象便不可避免的产生。

    四、土地流转利益分配合同不规范

    《农村土地承包经营权流转管理办法》指出：“乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当及时向达成流转意向的承包方提供统一文本格式的流转合同，并指导签订。”并且规范的土地流转合同应该包括双方当事人姓名、流转土地的名称、面积、质量等级等，最为重要的应该是规定土地收益后、收益下跌或投资失败的解决的办法。但实际上业主与农户或村集体签定的合同中，往往对此方面叙述的比较模糊或不规范。突出的表现在：一是业主投资失败或因市场变动等原因，不能及时兑现农户的租金的处理办法。二是选择资金薄弱的业主，难于兑现租金的处理办法。

    完善农村土地流转利益分配的建议

    一、加大招商引资力度，提升土地流转开发档次，保障农民有利可分

    一是加大农业招商力度。坚持重质量轻数量、重大户轻小户、重科技轻常规的原则，重点选择引进资金实力强、经营水平高、有志于从事农业开发投资者。特别是要吸引回乡打工人员、民营企业家、种养能手带资金、带技术、带信息，从事土地规模经营。二是加强资质审查。在签订合同前，主管部门应对经营者的履约能力、资金实力、经营水平、管理能力等方面进行慎重审查。三是找准项目支撑。要因地制宜地将土地流转与本地农业发展相结合，大力培育农业龙头，加快产业结构调整步伐，努力将流转土地区域办成结构调整示范园，科技推广实验区，真正成为带动农民增收的“聚宝盆”。      

    二、明确土地所有权和经营产权，确认土地收益主体

    政府作为社会管理者，平衡土地流转各方利益，促进土地配置效率的最好办法是：界定土地所有权和经营权两种产权。产权（所有权和经营权）清晰后有三个基本功能：一是激励功能，即激发人们干好自己工作的积极性；二是约束功能，即规定人们能够做什么，不能做什么；三是分配功能，即人们按照自己所拥有的产权的多少对所创造的收益进行分配。基于以上功能，强调土地的产权性，对于农民来说，可以有效克服土地流转过程中收益人不明确，使外部性内部化，发挥土地流转收益的激励作用。土地流转过程中，明确了土地所有权和经营权后，农民可以准确知道自己因对土地有经营权而带来的收益权，保障农民的收益，实现“农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴”。

    三、规范土地流转合同，明确利益分配方式

    乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门制定并提供统一文本格式的流转合同，并指导签订。 流转合同应明确“流转价款及支付方式”、农民分红的周期、涨幅的比例、是否按照物价指数的变化而变化等利益分配核心要素，并对合同标的金额进行物化界定。

    四、确保农民利益，畅通土地流转渠道

    一是要合理确定土地使用权的价格，包括土地升值后的价格，底限是农民交出土地使用权后能维持基本生活。二是做好农民的技能培训，解决好农民失去了土地的使用权后劳动力的转移问题。三是要解决土地流转后的风险问题。要确保投资业主一旦失败，农民能收回土地使用权或得到相应补偿。为解决农民的后顾之忧，可尝试采取向经营者收取土地风险保证金，在农民每年所得租金中提出一定比例的信用保证金以及实行土地使用权保险制度，防止流转双方单方毁约。