依法治国的关键是依法行政

陈和平

          

      学习党的十八届四中全会通过的关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，对照观察近些年我国法制建设的现状，我们会发现，最近几年引起全国舆论广泛关注的很多热点、难点问题，比如因为强制拆迁引起的群体性争斗，官民对抗，自焚，死人，跳楼等事件，在全国甚至世界上都引起了极大震动，许多事件给党和国家造成了负面影响，严重影响了党和政府的形象。远的不说，就说最近云南晋宁县一次强制拆迁大规模械斗，就造成8死20多人受伤。仔细观察和研究这些事件，有的是政府部门与开发商利益勾结，严重损害群众利益。有的是开发商与城管或者拆迁公司狼狈为奸，欺压和欺骗人民群众。有的是农村基层组织与开发商勾结，私自侵占农民的拆迁款补赏款。有的是国土或者规划部门违法批地乱上项目，严重侵害了农民利益。有的是不顾农民死活，不顾环境污染，强行上马污染企业或者断子绝孙项目，断了农民生路。总之具体分析，刁民毕竟是少数，大都是由于有关行政机关没有依法行政造成的。有的造成了巨大的经济损失，有的造成了很坏的社会影响。

     因此我们认为，党的十八届四中全会通过的全面推进依法治国若干重大问题的决定中，虽然提出了许多新的观点和看法，也对依法治国作出了前所未有的具体措施。但是，依法治国能否顺利推进并取得成效，我认为关键还是取决于能否依法行政。依法治国，应该首先要求各级国家机关，都要严格依法（包括宪法）行使其权力，依法处理国家事务和各级行政事务，依法治理国家和基层方方面面的事情。放眼看当今世界，除了极少数独裁国家外，世界各国都一样在强调和推进依法治国。在管理者中，以国家级机关对经济和社会发展影响最大，与公民关系最密切且休戚相关，因而权力最大、机构最多、人员最权威。除了最高国家机关外，便是各省市自治区，各市县和开发区科技区以及乡镇基层的行政机关，最后是村社管委会以及社区居委会。最后这两个，虽然只属于居民自治组织，但是手中有权力有土地有资源，其影响和危害也不可小视。自然，这些行政机关能否依法办事，对公民的榜样作用也最强。国家所颁布的法律法规甚至宪法，百分之八十的内容都须行政机关来执行。因此，行政机关能否依法行政，将从总体上决定我国能否依法治国，能否建立社会主义法治国家。
     从之前的具体实践看，依法治国的重点和难点也在于国家和各级行政机关。行政权力行使的特点之一是首长负责制，是命令和服从。同时，行政事务的繁杂性和紧迫性，又要求行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权。行政方式上的这些特殊性，使人们习惯于按个人的意志行事，以长官意志代替法律法规，从而忽视依照法律规定来行使权力。与其他国家管理机关相比，行政机关在依法行使职权方面，自然会增加一些不确定因素，这些不确定因素的发生，更诱使他们随便使用行政处罚权，行政禁止权和罚款权。因此，很多国家在制定行政许可法和行政处罚法的同时，也都制定了行政程序法。力图为行政机关行使职权时提供基本的行为规则，使行政机关与法院一样，都受程序约束，以保障依法行政。而我国没有行政程序法，行政许可法本是约束行政部门，结果也少约束。行政处罚更是八仙过海各显神通，变成了一些部门的敛钱手段。

     还有一点也非常重要。行政机关及其行政官员依法行政了，谁来检查和考核，能够给依法行政的机关及其人员带来什么实际性的好处？行政机关或者行政官员有法不作为或者乱作为甚至违反法律法规，给党和人民的事业带来损失，谁来考核和制裁？依靠他们自己吗？那显然是天方夜谭。依靠上级行政领导或者政府法制处吗？好像没有这个规定。依靠同级司法机关吗？又没有提起行政诉讼，官不告民不告，司法不管。依法治国如果最终没有部门和人员来监督管理，结果也是一句空话。正是因为没有违法成本或者违法成本很低，所以违法行政屡教不改，贪官污吏层出不穷。我们一开始举的那些例子，行政官员与开发商利益勾结，行政部门与开发商狼狈为奸，才出现强制拆迁，暴力执法，违法批地，乱上项目，草菅人命，放纵污染等，直到官员翻船被纪委查处，才有法律出现。但是这是已经晚了，违法行政已经完成，违法后果已经出现。官员倒台人民遭殃才来说法，水过三秋矣。
     事实上，我国长期以来对行政机关行使行政权力，也很少从依法行政的角度提出要求，而是把“依法”看成仅仅是司法机关的事。我们一直把公、检、法称为执法机关，只有执行刑事法律才是执法，才必须以事实为根据，以法律为准绳，而并不把行政机关也看成是执法机关。产生这种偏颇有其历史原因，这里不作探索。把行政机关列为执法机关，称为行政执法，是改革开放以后，特别是行政诉讼法颁行以后的事。但至今仍有人只把部分行政机关称为执法机关，而将相当一部分行政机关排除在外。当然，这并不是说在此以前就不存在行政执法，而是说，人们尚未将实际存在的作出行政执法行为的行政机关，从法律的角度来认识和要求，恢复其执法机关的地位。认识上的这种偏颇，自然也将增加依法行政的难度。
     随着我国民主与法制建设的发展，人们逐步认识到，行政机关是权力机关的执行机关。权力机关的意志主要通过其所制定的法律表达出来，因此，执行机关也就是执法机关，行政机关必须依法行政。行政诉讼法把法院对行政机关具体行政行为的审查称为“合法性审查”，也就是把行政机关看成是执法机关，要求其作出具体行政行为必须合法。合法的条件是：证据确凿，即以事实为根据；适用法律法规正确，即以法律为准绳；并且必须符合法定程序。这就与司法机关在性质上并无二致。由此提出依法行政，反映了人们对行政机关法律性质的认识逐步深化。
     但是，这样说并不意味着实践问题的完全解决。庞大的行政执法队伍，在法律意识方面的水平和修养极为参差不齐；要使所有的行政领导都树立起在作出重大决策和决定以前都问一问是否符合法律的规定和要求；使广大行政机关工作人员明白作出任何一项涉及公民权益的规定和具体行为都必须有法律依据等等，决不是一件轻易的事。更何况许多行政行为与金钱利益直接关联。也许这需要一整个历史时期，有赖于各项制度的完善和强有力的法制教育。最近颁布的行政处罚法，较好地体现了依法治国、依法行政的思想，是依法行政的重要依据，应当深入进行宣传。